党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就土地制度改革作出重大部署，必将对我国土地管理产生深远的影响。如市场在资源配置中起决定作用的问题，农村集体经营性建设用地与国有土地同权、同价、同等入市流转问题，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及对承包经营权的抵押、担保等问题，都说明党中央、国务院对土地制度改革的高度重视和强力推进的意图。现就《决定》有关国土资源管理方面做以下解读。

　　一、使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革提出的历史渊源和重要意义是什么？

　　答：这是党中央根据我国新时期经济社会持续发展需要慎重作出的一项关乎改革全局的战略部署。从党的十四大提出“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”到十七大“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，再到十八届三中全会首次提出市场在资源配置中起“决定性作用”的历史过程，虽是二字之改，意义却十分重大。这既是我国改革开放不断探索市场经济规律的结果，也是改革开放当前面临新形势的客观需要。不采取这一改革，就难以破解保持经济社会持续发展的深层次矛盾和问题。同时，这一改革也凸显了中央坚持市场化改革方向的坚定决心。而且市场决定资源配置是市场经济的一般规律，要进行经济体制改革，健全社会主义市场经济体制，就必须遵循这条规律，积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，以市场决定资源配置。

　　二、怎样深化生态文明体制改革？

　　答：生态文明建设是国家“五位一体”建设发展的重要内容。改革开放以来，我们虽然取得了瞩目的成就，但是应当看到这些成就的取得，是以资源和环境超负荷损失作为代价的。我国生态文明建设起步晚，原已有机制体制尚不完善。因此，深化生态文明体制改革刻不容缓。通过划定生态环境红线、城市发展边界和耕地保护红线，加快建立系统、完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。同时，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，实现建设美丽中国的目标。

　　三、为什么说经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系？

　　答：《决定》提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场关系。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这是《决定》提出的一个重大理论观点。以经济体制改革为重点，是我国所处发展阶段决定的。虽然我国改革发展取得举世瞩目成就，但也存在着市场体系仍不完善，内生动力有待增强，潜在增长率有所下降等突出问题，将成为深化经济体制改革要着重攻克的难关。从我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际出发，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键。作为13亿人口大国的改革开放离不开经济增长的支撑，而要保障经济的持续增长，更离不开经济体制的深化改革。因此，必须以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革的牵引作用，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础相适应，推动经济社会持续快速健康发展，而改革核心是处理好政府和市场的关系。即必须在发挥市场对资源配置起决定性作用的同时，切实转变政府职能，解决好政府“越位”与“缺位”的问题，简政放权，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

　　四、为什么必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，而充分发挥政府的职责作用？

　　答：必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，是完善现代市场经济体系和开放型经济体系建设的基础。通过处理好政府和市场的关系，抓住深化经济体制改革和推动经济发展的关键，使市场主体更有活力，以推进改革向广度深度发展，让法律没有明令禁止的市场主体都可自由进入。并创新民间投资机制，落实企业投资自主权，激活民间资本进入基础设施、基础产业、金融服务、文化教育、医疗卫生等多个领域。通过大辐度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。而政府的职责和作用，主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

　　五、《决定》提出这次全面深化改革的完成时限和总体要求是什么？

　　答：到二Ο二Ο年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

　　六、怎样完善产权保护制度？

　　答：产权是所有制的核心。因此，必须健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。作为国土资源管理部门的重要职责之一，务必认真搞好农村集体土地（含承包经营耕地、经营性建设用地、宅基地）的所有权、使用权确权登记，在符合规划和用途管制及依法取得的前提下，为农村集体经营性建设用地、宅基地（一户一宅，依法取得）颁发集体土地使用权证，并向所属集体经济组织（村或小组）对应颁发集体土地所有权证。为符合规定条件的农村集体经营性建设用地出让、出租、入股流转奠定基础。农村宅基地在充分保障其用益物权权益前提下，须在国家多地试点成功基础上才能推行抵押、担保、转让，达到赋予农民更多财产权利目标。同时，坚持公有制经济财产权和非公有制经济财产权同等保护，各种所有制经济产权和合法利益同等保护原则，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，国家并依法监管各种所有制经济。

　　七、哪些是《决定》允许与国有土地同权同价，同等入市流转的农村集体经营性建设用地？交易形式有哪些？

　　答：按照现行《土地管理法》规定，农村集体建设用地共有以下三类：一是农村经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办的企业用地；二是集体公共设施和公益事业建设用地；三是农民宅基地。三类建设用地中只有第一类中符合规划和用途管制并依法取得的那部分农村集体经营性建设用地，才是《决定》允许与国有土地同权同价，同等入市交易流转的对象，其余建设用地不能入市流转。依法取得的具有用益物权的宅基地，要在全国多地试点取得成熟经验，国家上层设计及配套法律法规颁发后，始能依法依规实现其抵押、担保和流转的财产权利。符合规定能入市交易的农村集体经营性建设用地的交易形式是出让、租赁、入股三种。

　　八、怎样做到缩小征地范围？规范的征地程序由哪些要件组成？

　　答：要做到缩小征地范围必须采取：（一）国家宏观调控，减少新增建设用地供地指标，倒逼地方政府存量土地挖潜；（二）划定城市发展占地边界、基本农田保护红线和生态保护红线，限制城市摊大饼扩张；（三）国家严格界定公共利益范畴，制定公共利益项目用地明细目录；（四）除法定应给予划拨用地供给的建设项目外，其余项目一律实行市场定价有偿供地。

　　规范的征地程序应由以下内容和步骤组成：事前公告、实地宣传动员、获得被征地村组和2/3以上农民群众或农户代表同意，开展土地调查、登记、勘测并张榜公示详情，取得村民确认，涉及宅基地征迁的，将补偿形式、标准、安置地点、方式、过渡期政策、各户补偿分项明细上榜公示，引入村民和社会监督。按时发放征收补偿费、落实安置、社保，并加强征地补偿费发放、使用及房屋、人员安置的监督查办。对拆迁农民安置应采取预留地、农村社区、分房分门面、购社保等多种方式妥善安置。

　　九、《决定》在企业投资项目审批上作了哪些简政放权规定？设立了怎样的市场准入标准？

　　答：《决定》作出“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”的简政放权规定。

　　对建设项目规定“强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准。”并要求建立健全防范和化解产能过剩长效机制。

　　十、实现赋予农民更多财产权利的途径和重大措施有哪些？

　　答：《决定》赋予农民更多财产权利的途径和重大改革措施主要是：保障农民集体经济组织成员权利，使农民群众通过承包经营土地和宅基地股份投入形式，享有集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；对本集体经济组织所有的土地依法享有承包经营权和享有对承包经营的土地占有、使用、入股及经营或转让的收益权，对集体所有的宅基地享有用益物权，可抵押、担保、有偿转让，增加财产性收入。不过这些财产权益的实现，首先需要积极发展农民股份合作，让农民的承包经营土地和宅基地通过折算变为股金投入农民股份合作社，统一经营。而宅基地财产权益的取得，当前还须“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。并建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。

　　十一、在什么前提下赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，以发展多种形式规模经营？

　　答：《决定》指出要“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”这里所指的流转，是指承包土地的经营权流转。流转后的土地所有权仍属于原农村集体经济组织，承包权仍在农民手上，耕地农用的用途也不得改变。从而“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”

　　十二、《决定》对发展中国特色新型城镇化作了哪些规定？

　　答：《决定》规定“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”

　　推进城市管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。完善设市标准。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。

推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

　　十三、《决定》对自然生态空间建立产权制度、规划体系和自然资源资产管理及自然资源监管体系是怎样要求的？

　　答：《决定》第51条提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。

　　十四、怎样建立国土空间开发保护制度？

　　答：划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。

　　十五、建立健全自然资源有偿使用制度和生态补偿制度的措施有哪些？

　　答：实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源紧缺程度，生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。坚持谁受益谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。